《深圳市龙华区棚户区改造实施细则（试行）》政策解读

　　为有序、规范推进龙华区棚户区改造工作，我局起草了《深圳市龙华区棚户区改造实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。现就相关情况说明如下：

　　一、编制依据

　　以《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）、《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）、《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（深府规〔2018〕13号）等文件为依据，结合龙华辖区老旧住宅区现状、部门职责分工等实际情况，制定本实施细则。

　　二、起草背景及必要性

　　（一）国家、广东省高度重视棚户区改造工作

　　2013年国务院正式印发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）以来，全国各地都在不断加大棚户区改造工作力度，先后改善了近千万户棚户区居民的居住条件，取得了显著成效。

　　针对棚户区改造中存在的规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题，2014年国务院办公厅又印发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号），要求各地落实政府责任，完善工作机制，抓好组织实施。

　　（二）市委市政府大力支持棚户区改造工作

　　在房价高企和公共住房保障率较低的背景下，我市从自身实际情况出发，确定深圳特色棚改承担着解决“两个居住问题”的重要使命。一是改善老旧住宅区居住环境；二是高质量完成公共住房建设筹集任务。

　　2018年5月，我市针对棚户区改造工作正式出台顶层设计，印发了《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，以下简称《实施意见》），其中要求明确各区政府主导辖区棚户区改造工作，并要求各区政府研究当前棚户区改造中出现的问题，结合辖区实际情况，积极探索棚户区改造的新路径和新方法，制定具备可操作性的实施办法，加快依法推进棚户区改造工作。

　　2018年7月，市政府又针对住房制度改革问题，印发了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（深府规〔2018〕13号），明确要求“盘活存量用地，加大棚户区改造力度，……开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。”

　　在此背景下，为加快推进龙华区棚户区改造，亟需研究制定符合我区实际的《实施细则》，为我区今后开展棚户区改造工作提供易于操作的行动指南。

　　三、起草过程

　　2017年10月以来，我局组织深圳市龙华人才安居有限公司对全区老旧住宅区进行了调查梳理。通过对项目改造的紧迫性、价值、可行性以及潜力的综合评估，基本摸清了我区棚改实施项目的基本情况，明确了项目实施的先后时序和工作安排。

　　在此工作基础上，我局积极组织市规划和自然资源局龙华管理局、区城市更新和土地整备局、各街道办事处等相关单位，按照国家、省及市相关文件要求，在充分借鉴各区工作经验的基础上，起草并形成了《实施细则》（初稿）。起草过程中，我局先后组织了多次集中会议讨论，根据反馈意见，对《实施细则》进行修改完善。

　　截至目前，《实施细则》先后通过了专家评审会、区保障性安居工程建设指挥部会议审议、司法合法性审查，并面向社会公开征求意见和召开听证会。

　　四、基本框架和主要内容

　　《实施细则》共分8章，合计58条。主要内容是：

　　第一章“总则”，具体包括制定依据、适用范围、实施模式、搬迁安置补偿和奖励标准等；第二章“组织机构和职责分工”，规定了区指挥部、区住房和建设局、区城市更新和土地整备局、市规划和自然资源局龙华管理局、区财政局、街道办事处等部门在棚户区工作推进中的各项职责，以及项目实施主体的义务；第三章“项目申报与审查”，明确了棚户区改造的申报条件和申报方式、棚户区性质评估界定、项目筛选与申报、项目申报审查；第四章“项目前期工作与意愿征集”，具体包括编制项目实施方案、确认项目实施主体、编制项目概念规划、改造意愿征集、申请纳入棚户区改造计划、计划的批准和备案、纳入房屋征收和整备计划、同步纳入相关计划等内容；第五章“信息核查与专项规划”，明确了申请开展项目信息核查、开展项目信息核查、编制项目专项规划、项目专项规划审查、审批项目专项规划、签订项目监管协议等内容；第六章“搬迁安置补偿协议签订及房屋拆除”，具体包括：启动项目签约的准备、发布项目签约通告、签订项目搬迁安置补偿协议、项目终止、房屋征收及行政处罚、搬迁工作的启动、房屋拆除、权属注销、土地入库等；第七章“用地审批及后续工作”，具体包括：建设用地手续申请、建设用地手续审批、签订土地使用权出让合同，以及建设工程规划许可与审查、施工许可与审查、规划验收申请与审查、竣工验收备案申请与审查以及后续相关事项等；第八章“附则”，具体包括棚户区改造的费用负担情况、概念规划与专项规划的要求、文件的解释主体、生效日期及有效期等。

　　五、重点内容说明

　　（一）关于项目实施的适用范围（第二条）

　　据了解，关于《实施细则》适用范围，我市其他区的规定稍有差异：南山区与宝安区明确规定为辖区内的老旧住宅区；龙岗区则规定占地面积小于10000平方米或不具备纳入城市更新条件的老旧住宅区；罗湖区则规定为辖区内国有居住用地及商住混合用地上，规划功能以居住为主导的旧住宅区；福田区则规定为辖区内旧住宅区以及相邻的小面积非住宅类用地。究其稍有差异的原因，基本都是缘于本区的老旧住宅区实际情况所致。

　　比较而言，我区符合条件的住宅小区数量不仅远低于罗湖、南山、福田等其他几个区的数量，而且也面临着难以完成市棚户区改造实施年度计划要求的问题。为此，经我局征求相关部门意见后商议决定，适当拓宽棚户区改造政策的适用范围，棚户区改造实施的范围包括我区行政区域内实际功能以居住为主导的老旧住宅区及其相邻的小面积非住宅类宗地，按照棚户区改造政策实施的拆旧建新改造活动。因规划统筹需要，具备改造条件的城中村、旧屋村，确需通过棚改政策实施拆除重建的，可纳入本实施细则的适用范围。

　　（二）关于项目的申报方式（第二十条至第二十三条）

　　目前，我市关于棚户区改造项目的申报方式主要有辖区内的街道办事处统一向区主管部门申报和权利主体直接申报2种类型。为了适当扩大申报对象，同时也为了避免给街道办事处带来较大工作压力，《实施细则》在比较了上述2类申报方式的基础上，根据我区实际情况，最终确定了我区棚户区改造项目采用权利主体申报和街道办事处依职权申报相结合的方式。对于权利主体申报的棚户区改造项目，明确由业主委员会或者社区工作站组织开展初步改造意愿征集后，对于满足有改造意愿权利主体人数达到权利主体总人数90%以上，且所拥有建筑面积占总建筑面积的比例达到90%以上的才能申报。

　　对于满足人数和面积比例要求的项目，《实施细则》规定街道办事处需组织专业机构对申报项目进行性质评估界定，最终将根据初步改造意愿情况和性质评估界定结果编制的综合情况初审报告向我局申报。我局将在受理之日起10个工作日内对申报材料进行初步审查，待初步审查通过后再报区指挥部审议。

　　《实施细则》对申报方式的细化，为开展前期工作奠定了坚实的工作基础，也为正式开展改造意愿征集、编制项目概念规划和制订搬迁安置补偿标准提供了现实依据。

　　（三）关于项目的退出机制（第二十七条和第四十一条）

　　为了保障项目实施工作的灵活性，避免出现项目“烂尾”的情况发生，针对区指挥部审议通过的项目，《实施细则》在意愿征集和项目签约2个阶段设置了退出机制。

　　在改造意愿征集阶段，街道办事处将在项目范围内发布意愿征集公告和搬迁安置补偿标准以后，进行为期6个月的意愿征集工作。有改造意愿权利主体的人数未达到权利主体总人数的95%，或所拥有建筑面积未达到总建筑面积的95%的申报项目，意愿征集工作将被终止。此外，对于同时满足人数和面积比例要求的项目，《实施细则》也规定了街道办事处有权根据实际情况提出终止。

　　在项目签约阶段，《实施细则》规定了项目可申请终止的三类不同的情形：一是已签约权利主体人数未达到权利主体总人数的95%，或所拥有建筑面积未达到总建筑面积的95%，实施主体可以申请终止项目；二是占比人数和面积均未达到95%比例要求的；三是占比人数和面积均达到了95%比例要求，但因其他原因需要终止的，项目实施主体或街道办事处都具有向我局提出终止的权利。

　　（四）关于项目实施的工作机制（第五条）

　　根据《实施意见》的要求，各区政府应当成立区棚户区改造工作指挥部，负责组织实施辖区棚户区改造工作。我市其他区按照《实施意见》的内容要求，结合辖区内的实际情况，在各自的实施细则或实施办法中明确了领导机构，办公室设置在区住房建设主管部门，且实行例会制度。例如，宝安区将区人才住房和保障性住房工作指挥部作为区棚户区改造的领导机构，龙岗区则把区棚户区改造工作领导小组作为区棚户区改造的领导机构。

　　我局在研究制订《实施细则》的时候，基本上也延续了《实施意见》的相关工作要求，同时结合了我区保障性安居工程建设指挥部和城市更新领导小组的相关工作，将区棚户区改造工作指挥部确立为今后我区棚户区改造工作的领导决策和统筹协调机构，与区保障性安居工程建设指挥部合署办公，与区城市更新工作领导小组协同分工。明确区指挥部建立不定期的例会制度，研究解决棚户区改造工作涉及的重点、难点问题，对棚户区改造重大事项进行审议、决策。

　　（五）关于核心部门的职责分工（第六条至第十八条）

　　随着我市棚户区改造工作的深入推进，为了更好地强化各区属地责任，合理调整职权，简化审批流程，我市按照“强区放权”的改革精神和棚户区改造工作职权调整的工作安排，除地名许可、测绘查丈、房地产预售、房地产权登记、档案管理外，棚户区改造项目涉及的原由市规划和自然资源部门及其派出机构行使的行政许可、行政确认、行政处罚、行政检查及其他职权，调整至各区行使。同时明确棚户区改造项目的建设工程施工许可、项目建设工程竣工验收备案、项目民用建筑节能专项验收以及项目质量安全监督等职权，由各区住房建设主管部门行使。

　　我局在起草《实施细则》的时候，基本按照2019年2月印发的《深圳市人民政府办公厅关于贯彻落实深圳市人民政府关于棚户区改造工作职权调整决定的实施意见》（深府办〔2019〕1号）和《实施意见》内容明确了核心部门的职责，同时也参考借鉴了其他区的经验做法，结合我区的实际情况，对核心部门的部分职责进行了细化深化，主要体现在3个方面：

　　一是明确了区主管部门的部分工作职责。包括起草区棚户区改造规范性文件，受理、审查街道办事处的项目申报，将列入区棚户区改造年度计划的项目报市住房建设主管部门备案，组织街道办事处开展项目立项工作，负责项目涉及的政策性住房信息核查，对项目建筑物拆除工程进行备案、监督和确认，办理项目建设工程招投标备案、施工许可、质量安全监管、竣工验收备案，对配建的人才住房和保障性住房设计方案及建设标准提出意见等内容。

　　理由是我局的机构职责里已经包含了研究制订我区人才住房和保障性住房年度供应计划，负责区管建设工程施工报建管理和竣工验收备案管理，负责我区人才住房和保障性住房建设项目的监督管理和验收、房源筹集、方案设计审查，以及统筹和监督我区人才住房和保障性住房建设的管理工作等内容。

　　二是明确了区城市更新和土地整备局部分工作职责，具体包括：负责项目范围内涉及历史遗留问题的用地处理，对于经区政府同意启动房屋征收的项目依程序实施房屋征收等内容。

　　理由是我区于2017年4月印发的《深圳市龙华区城市更新实施办法》（深龙华府规〔2017〕2号）中已经明确区城市更新和土地整备局行驶的职责包括了负责城市更新项目的土地和建筑物信息核查及权属认定（含城市更新项目的历史用地处置及旧屋村认定）。同时，我市于2019年1月印发的《深圳市人民政府办公厅关于贯彻落实深圳市人民政府关于棚户区改造工作职权调整决定的实施意见》（深府办规〔2019〕1号）中也明确了将原市规划和国土资源管理部门及其派出机构行驶的“棚户区改造项目土地和建筑物信息核查及权属认定”事项调整至各区城市更新机构行驶。此外，区城市更新和土地整备局在机构职责中也包含了负责国有土地上房屋征收，发布征收提示，报请区发布征收决定、补偿决定并组织实施等内容。

　　三是明确了街道办事处的部分工作职责，包括：依职权申报项目，开展项目立项工作，组织实施主体开展项目信息核查，组织开展项目搬迁安置补偿协议签约工作，处理项目涉及的信访维稳事项等内容。其中，组织开展项目搬迁安置补偿协议签约工作包括街道办事处与项目实施主体、权利主体三方签订搬迁安置补偿协议。

　　理由是街道办事处在机构职责中已经包含了负责处理辖区维稳事件，本街道的建设工程项目招投标、施工报建、工程预算、施工安全、竣工验收的监督管理，协助做好住房保障工作，协助审核保障性住房并做好日常管理工作等内容。在棚户区改造项目的实施方面，街道办事处的主要工作包含前期项目申报、搬迁安置、信访维稳三大方面的内容，考虑到街道办事处的工作压力，在开展项目信息核查、启动项目签约准备等阶段，《实施细则》尽量安排实施主体配合街道办事处开展相关工作。

　　（六）关于项目实施的基本流程

　　《实施细则》在起草过程中与市相关文件内容要求进行了高度衔接，明确了棚户区改造的基本流程，该流程是对《实施意见》在实操层面的细化，同时也在《实施意见》的基础上，更加强调对实施风险的把控，包括在前期改造意愿征集工作阶段以及项目终止退出机制等方面都进行了明文规定。《实施细则》规定的棚户区改造的基本流程包括：

　　1.项目申报与审查（第十九条至第二十三条）；

　　2.项目前期工作与意愿征集（第二十四条至第三十一条）；

　　4.信息核查与专项规划（第三十二条至第三十七条）；

　　5.搬迁安置补偿协议签订及房屋拆除（第三十八条至四十六条）；

　　6.用地审批及后续工作（第四十七条至五十四条）。

　　六、主要特点

　　《实施细则》的内容，主要是明确我区各职能单位在棚改中的职能分工，确定棚改项目的工作程序，以便使棚改政策更具操作性。我局在制订《实施细则》的过程中，始终把便于棚户区改造工作的开展放在出发点上，不仅注重对上位政策的细化落实，而且也注重积极借鉴其他区的工作经验和结合我区的实际情况，建立了“一套制度、一个机制和一个目标导向”，其主要特点具体表现在以下2个方面：

　　（一）在结合本区实际的情况下注重项目的可实施性

　　一是建立了一套统一的领导制度。将区棚户区改造工作指挥部（区指挥部）与区保障性安居工程建设指挥部进行合署办公，明确了区棚户区改造工作组织方式，协调好在项目实施决策过程中区指挥部与区保障性安居工程建设指挥部、区城市更新工作领导小组之间的关系。

　　二是建立了一个贯穿项目实施全过程的监督管理机制。规定了相关主管部门从项目申报到项目竣工验收全过程的职责要求。在项目前期，主要涉及改造意愿征集和项目筛选申报，通过设立一定门槛，确保所申报的项目具备改造实施的基础，在一定程度上保障了后续工作的高效推进。在项目后期，特别是项目建设中，《实施细则》对建设工程规划许可、建设工程施工许可、建设工程规划验收以及竣工验收备案都提出了具体要求。

　　（二）侧重于棚户区改造项目具有“房住不炒”的属性和保障公共利益的目标导向

　　根据我市开展的在深工作无房人才群体的住房需求专项调查，我区有近八成具有本科及以上学历、30至40岁的从业人员在深无房，高企的房价迫使无房人才群体将目光转向住房租赁市场，而已建和在建的人才住房和保障性住房暂无法满足大量的住房需求，大多数人仍依赖于租住辖区内现有的商品住宅小区和城中村解决居住问题。随着近年来房屋租赁市场价格的不断攀升，我区基础性人才和低收入群体的生活成本也随之不断提升，在某些地区已经出现了因住房问题而产生的“人才挤出效应”。

　　针对当前面临的严峻形势，我局按照“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位...把民生属性摆在更加突出位置”的要求，强调棚户区改造项目具有保障公共利益的目标导向，在《实施细则》中创新性地提出将区人才住房专营机构作为项目实施的主体，从最大限度上地保障了棚户区改造项目的建设是主要用于人才住房和保障性住房。但为了确保项目实施主体在确认过程中的合理性和合法性，《实施细则》同时规定可通过招标方式确认项目实施主体。