深龙华府复决〔2019〕41号

深 圳 市 龙 华 区 人 民 政 府

行政复议决定书

深龙华府复决〔2019〕41号

　　申请人：某公司

　　法定代表人：吴某

　　被申请人：深圳市龙华区财政局

　　地址：深圳市龙华区广场沿河路10号

　　法定代表人：费晓愈，职务：局长

　　申请人因不服被申请人作出的《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）于2019年3月25日向我区提起行政复议申请，本机关依法受理。被申请人向本机关提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关证据和依据。本案现已审查终结。

　　申请人请求：1、请求撤销被申请人于2019年3月13日邮寄送达的《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）（以下称“第二份行政处罚”）。2、请求撤销被申请人于2019年2月28日邮寄送达的《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）（以下称“第一份行政处罚”）。

　　申请人称：一、被申请人针对同一事实行为，对申请人作出了二次不同的处罚，且后一处罚与《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）不符。明显违背《中华人民共和国行政处罚法》“一事不再理”的基本处罚原则，第二份行政处罚依法应当撤销。

　　申请人参与龙华区清扫保洁和垃圾清运服务项目A类投标过程中，收到龙华区公共资源交易中心的质疑函后，及时进行了回复。被申请人于2019年1月15日作出《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）并送达给申请人。该告知书认定申请人在投标文件中提交的王某伟《建（构）筑物消防员证书》系伪造，并根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第一项“提供虚假材料谋取中标、成交”的规定，拟对申请人作出的处罚是：1、罚款人民币190297.04元；2、一年内禁止参加龙华区政府采购活动；3、列入不良行为记录名单。申请人对此进行了申辩。

　　2019年2月28日，被申请人向申请人邮寄送达了第一份行政处罚，对申请人作出了与《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）一致的行政处罚，即“1、罚款人民币190297.04元；2、一年内禁止参加龙华区政府采购活动；3、列入不良行为记录名单”。申请人尽管有诸多理由和委屈，但出于对政府机关的敬重和对法律的尊重，亦于2019年3月4日向被申请人指定的银行账户缴纳了190297.04元的罚款，及时履行了被处罚人的缴款义务。

　　出人意料的是，申请人按处罚决定缴纳罚款9天之后的2019年3月13日，又收到了被申请人邮寄送达的第二份行政处罚。第二份行政处罚改变了第一份行政处罚的处罚内容，将处罚第二项“一年内禁止参加龙华区政府采购活动”变更为“一年内禁止参加政府采购活动”，并在首页注明“此份为准”。该第二份《行政处罚决定书》加重了对申请人的处罚，且与《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）不相符。“一事不再理”“一事不双罚”，是行政处罚的基本原则。被申请人在对申请人作出行政处罚、申请人也按处罚缴纳罚款之后，再就同一事实、同一行为对申请人追加处罚，没有法律根据，依法应当撤销。

　　二、被申请人于2019年2月28日向申请人邮寄送达的第一份行政处罚，也应当予以撤销。

　　1、根据财政部门规定的行政违法程度，从本案的主客观因素考虑，申请人的行为应当划归“轻微违法行为”，对申请人可以不予行政处罚。理由如下：

　　（1）申请人本身没有伪造证件的行为。

　　本案所指的王某伟《建（构）筑物消防员证书》证件被认定是“伪造”。而该证件系申请人通过正规渠道参加培训、支付培训费用后，从培训机构取得。培训机构承诺该证件真实可靠。申请人对该证件系伪造是一无所知的。

　　2017年6月，申请人委托“深圳某公司”为申请人公司的员工王某伟报名参加“建（构）筑物消防员”培训和考试，“深圳某公司”并保证王某伟考试通过并取得“建（构）筑物消防员国家职业资格证书”，取得资格证书后支付相关代理费用和培训费用。申请人按约支付了代理费用和培训费。2017年10月16日，申请人公司员工王某伟取得“建（构）筑物消防员国家职业资格证书”。所以申请人没有伪造证件、也没有委托他人伪造证件。

　　（2）申请人有理由相信王某伟取得的《建（构）筑物消防员证书》是真实的。凭借申请人的能力，客观上无法鉴别出该证件系“伪造”。

　　王某伟取得证件后，通过对资格证书上的二维码扫描查询，查询结果显示是真实的。又通过“消防行业特有工种职业技能鉴定”网站查询，在网站中清楚表明该证书是有效、真实的。申请人没有鉴定证书真伪的能力，前述验证手段让申请人有理由相信证件的真实性。

　　（3）申请人不存在明知是伪造证件而有意向发包单位提交的主观故意。

　　申请人是在以为证件真实的情况下，在投标文件中提交的。申请人不属于明知证件虚假而仍然提交，因此没有主观恶意。对于该证件真实性问题，申请人也是受害者。本案中，申请人及时向“深圳某公司”发出律师函，通过法律途径追究其法律责任。就足以说明申请人没有提交虚假证件的主观恶意。

　　综上，根据《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第九条“除法律、法规和规章另有规定外，财政违法行为可以划分为轻微违法行为、一般违法行为和严重违法行为。确定财政违法行为的违法程度，应当考虑以下因素：（五）实施违法行为的主客观因素”。在被申请人依法确认申请人提交证件虚假的情况下，也应当将申请人的行为界定为“轻微违法行为”。

　　2、针对申请人具体行为，应当不予处罚。

　　《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十条规定“当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：（三）财政违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”。申请人在不清楚证件虚假的情况下，于投标文件中提交，没有“提供虚假材料谋取中标、成交”的动机和目的。得知情况后，及时整改和纠正，并向第三方启动维权程序。同时从根本上没有对此次招标造成危害后果。符合不予处罚的条件。就如同我们不知道是假币而对假币进行使用的，处理结果是没收假币，而不对使用假币者实施处罚。因为法律注重主观恶性与行为和后果之间的联系。

　　3、根据“龙华区清扫保洁和垃圾清运服务项目A类”招标文件，如不符合招标文件要求，可以视为不符合招标文件要求而扣分。而非对申请人处以如此重大的处罚。

　　因此，第一份行政处罚应当予以撤销。

　　三、从我国目前现有对民营小微企业的保护政策，也申请撤销被申请人的行政处罚。

　　在目前经济形势总体趋缓、民营小微企业生存艰难的大环境下，国务院出台了一系列对民营小微企业的保护政策与举措。申请人是一家早期在深圳市从事环卫服务的企业，目前在职员工1500多人，在该行业拥有甲级资质。在稳定就业、缴纳税收方面，做出了不少成绩。多年来，申请人一直秉承诚信服务的宗旨，在政府采购活动从没有任何不良记录，在龙华区政府采购项目服务中也获得了采购方良好的评价。申请人是龙华环卫项目的原服务单位，于2017、2018连续分别获得龙华区城管部门授予 “先进环卫企业”“优秀环卫企业”荣誉称号。申请人根本没有动机和必要去通过虚假资料获取中标。此次被申请人对申请人如此重大的行政处罚，让申请人处于生死存亡的边缘，处罚程度从根本上与申请人无主观故意的行为及未造成后果之间是不一致的。

　　综合以上情况，恳请政府能体谅到申请人为龙华区的环卫事业作出了应有的绵薄贡献，考虑到企业生存和发展的难处，为现有一千多名员工的就业、维持员工稳定着想，同时结合法律规定，撤销被申请人对申请人所有行政处罚。且不再就此事对申请人进行行政处罚。

　　被申请人答复称：一、行政处罚事实认定清楚，处理程序合法

　　（一）事实认定清楚

　　《中华人民共和国政府采购法》第七十七条明确规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的。”答复人依法向证书发证机关发出商请协助鉴定证书函，并取得发证机关书面鉴定证明，表明王某伟《建（构）筑物消防员证书》系伪造，上述证据足以证明申请人在投标过程中使用虚假材料。

　　由于供应商在制作标书时应审慎核对投标文件，并对所投递的投标文件的真实性等负责，该案中申请人的投标文件存在虚假材料是事实，申请人认为主观上无提供虚假材料的故意并不属于法定的免责事由，故答复人行政处罚事实认定清楚。

　　（二）处理程序合法

　　根据相关法律法规规定，答复人依法启动行政处罚程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条规定，答复人于2019年1月15日向申请人发出《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号），告知申请人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及相关权利，申请人在规定时限内进行申辩。鉴于申请人在申辩函中未提供新的证据材料，相关申辩内容不属于法定的免责事由，答复人依法作出《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）,并及时在政府采购监管网上公布，相关处理程序合法合规。

　　二、申请人异议理由于法无据

　　（一）答复人未重复进行处罚

　　根据已核实证据，答复人于2019年2月28日作出《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号），并依法抄送深圳市财政局。深圳市财政局于2019年3月5日向答复人发来《关于修改行政处罚决定书的建议函》，函中对答复人作出的行政处罚决定的事实依据、法律依据以及处罚决定未表示有不妥之处，但认为表述方式容易造成误解。根据财政部《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》（财库〔2015〕150号）相关规定，各级财政部门依法作出的禁止参加政府采购活动等行政处罚决定，均在全国范围内生效。因此，市财政局建议答复人将处罚决定内容中“一年内禁止参加龙华区政府采购活动”修改为“一年内禁止参加政府采购活动。”

　　根据财政部《通知》的规定，禁止参与政府采购活动的区域范围无论有无限定于龙华区或深圳市，都不影响其在全国范围内生效的效力。但为确保信息公开准确，经认真核实后，答复人采纳市财政局的建议，对该部分措辞进行了修改，此部分修改并未加重申请人行政处罚，其处罚事实、依据及处罚效力等均与《行政处罚告知书》保持一致，《行政处罚决定书》的其余内容均未作任何修改，不属于追加处罚，没有违反一事不再罚原则。

　　（二）关于申请人主观意图的答复

　　答复人进行处罚所依据的事实和理由符合《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，申请人在该项目中的投标文件存在虚假材料的事实，同时又负有核查义务，对投标文件中提供的虚假材料应承担法律责任，且申请人未能提供法定从轻、减轻、不予处罚情形的依据及材料，故答复人对申请人的申辩理由未予采纳。

　　同时，《政府采购法》规定，对供应商提供虚假材料谋取中标情形，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动。上述处罚决定内容为并列项非选择项。

　　综上所述，申请人提出异议的理由明显缺乏事实及法律依据，答复人所作出的行政处罚决定书认定事实清楚、处理程序合法。为此，答复人恳请复议机关依法作出行政复议。

　　经查：龙华区清扫保洁和垃圾清运服务项目（A类）2018年9月14日经评审后，初定深圳市万民洁清洁有限公司等七家供应商中标，其中，某公司中标观澜B标段，中标金额为3171.617462万元。中标结果公告期间，2018年10月19日，深圳市龙吉顺实业发展有限公司向被申请人提出投诉，认为某公司涉嫌提供虚假资料。11月5日，被申请人向消防行业职业技能鉴定指导中心发出《深圳市龙华区财政局关于商请协助鉴定证书真伪的函》，申请对王某伟《建（构）筑物消防员证书》真伪性进行鉴定。11月15日，消防行业职业技能鉴定指导中心书面回函《证明》，证明王某伟，身份证号码，证书编号1736003017404948的建（构）筑物消防员国家职业资格证书系伪造。

　　2019年1月15日，被申请人作出深龙华财书〔2019〕2号《行政处罚告知书》并于1月17日送达申请人，告知申请人拟作出的行政处罚以及理由、依据，并告知申请人依法享有的陈述、申辩和要求举行听证等权利。1月18日，申请人向被申请人提交《关于对“行政处罚告知书”（深龙华财书〔2019〕2号）的情况说明》及系列附件，对案件进行陈述和申辩。2月28日，被申请人作出《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号），邮寄送达申请人，并抄送深圳市财政局。3月4日，深圳市财政局向被申请人发来《深圳市财政局关于修改行政处罚决定书的建议函》，建议被申请人对《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）第二部分“行政处罚依据和决定”的第2小点修改为“一年内禁止参加政府采购活动”。被申请人对处罚决定书进行修改并标明“以此为准”后，于3月13日邮寄送达申请人。3月25日，申请人不服上述两份行政处罚决定书，向本机关申请行政复议。

　　以上事实，有《投诉书》《深圳市龙华区财政局关于商请协助鉴定证书真伪的函》《中国消防协会证明》《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）、《深圳市财政局关于修改行政处罚决定书的建议函》、两份《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号）等证据予以证实。

　　本机关认为：《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”本案发生时，被申请人深圳市龙华区财政局作为区级财政部门，有权对辖区内政府采购活动进行监督和管理，具有对违法行为人作出行政处罚的主体资格和权限。

　　《政府采购法》第七十七条规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效”。本案，申请人提交的王某伟《建（构）筑消防员证书》经发证机关消防行业职业技能鉴定指导中心鉴定系伪造，申请人行为符合上述规定第一款“提供虚假材料谋取中标、成交的”情形。被申请人据此对申请人处以“1.罚款人民币190,297.04元；2.一年内禁止参加政府采购活动；3.列入不良行为记录名单”的行政处罚，事实认定清楚，适用法律正确，量罚适当。

　　财政部《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》（财库〔2015〕150号，以下简称《通知》）第二条规定：“各级人民政府财政部门依法对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家作出的禁止参加政府采购活动、禁止代理政府采购业务、禁止参加政府采购评审活动等行政处罚决定，要严格按照相关法律法规条款的规定进行处罚，相关行政处罚决定在全国范围内生效”。本案，被申请人于2019年2月28日作出《行政处罚决定书》（深龙华财书〔2019〕5号），其第二部分“行政处罚依据和决定”的第2小点“一年内禁止参加龙华区政府采购活动”，经市财政局建议，被申请人将其修改为“一年内禁止参加政府采购活动”，并于3月13日邮寄送达申请人。被申请人作出的系同一份《行政处罚决定书》，其将处罚决定书内容中“一年内禁止参加龙华区政府采购活动”修改为“一年内禁止参加政府采购活动”只是为确保信息准确而对该部分措辞进行修改，根据《政府采购法》第七十七条和《通知》要求，相关行政处罚决定在全国范围内生效，因此该部分修改并未加重对申请人的行政处罚，其处罚事实、依据及处罚效力等均与《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）保持一致。申请人所主张的“被申请人针对同一事实行为，对申请人作出了二次不同的处罚，且后一处罚与《行政处罚告知书》（深龙华财书〔2019〕2号）不符，明显违背《中华人民共和国行政处罚法》‘一事不再理’的基本处罚原则”与事实不符，本机关不予支持。

　　《政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十七条规定：“参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；（二）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明”。根据上述规定，参加政府采购活动的供应商应具有良好的信誉，并按照规定提交相关证明材料。本案，申请人提交的王某伟《建（构）筑消防员证书》系伪造，申请人认为其本身没有伪造证件的行为、主观上无提供虚假材料的故意等并不属于法定的免责事由，申请人主张的“对民营微小企业的保护政策”与本案的认定事实无关。申请人的上述主张，本机关不予支持。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

　　维持被申请人作出的标明“此份为准”的《行政处罚决定书》（深龙华财书[2019]5号）。

　　本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

深圳市龙华区人民政府

2019年6月19日