深龙华府复决〔2021〕18号

　　深 圳 市 龙 华 区 人 民 政 府

　　行政复议决定书

　　深龙华府复决〔2021〕18号

　　申请人：某深圳工程建设指挥部

　　法定代表人：朱某；住址：深圳市罗湖区南湖街道

　　被申请人：深圳市龙华区城市管理和综合执法局

　　法定代表人：熊帅

　　地址：深圳市龙华区梅龙大道98号国鸿工业园1栋403号

　　申请人对被申请人2020年12月21日做出的〔2020〕深龙华大浪城行罚决字第213号《行政处罚决定书》不服，于2021年2月4日通过向本机关提出行政复议申请，本机关依法受理。被申请人向本机关提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关依据和证据，本案现已审理终结。

　　申请人请求：撤销〔2020〕深龙华大浪城行罚决字第213号《行政处罚决定书》;免除非赣深占用林地罚款；免除申请人已申报地块罚款；申请减免原道路改扩建作为施工用临时便道地块处罚，或降低处罚标准；退还已缴纳的罚款（票据号CH81496993财政）。

　　申请人称：1、24#、25#违法地块面积26130㎡非赣深铁路施工造成，金额为783900元。2、已申报临时用地29285㎡，金额为878550元，申报材料于2019年6月28日上报于龙华区行政服务大厅，并经审核确认齐全。3、接到2020年3月23日深圳市林业局出具的缴纳森林植被恢复费缴费通知书，申请人于2020年6月1日缴纳森林植被恢复费2025892元。4、1号、5号、10号、11号地块，为既有道路改扩建作为施工用临时便道，原既有道路面积15072.5㎡，金额为452175元。

　　被申请人答复称：一、被申请人依法对申请人擅自改变林地用途的违法行为进行调查，案件调查事实清楚、证据确凿充分。

　　（一）被申请人依法具备查处擅自改变林地用途违法行为的执法主体资格，主体合法。2020年5月11日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局向被申请人发来《关于移交2020年龙华区森林督查违法违规案件线索的函》（深规划资源龙华函〔2020〕581号），移交关于某深圳工程建设指挥部建设赣深铁路（龙华段）涉嫌在深圳市龙华区大浪街道存在破坏森林资源的线索。2020年6月22日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局向被申请人发来的《关于补充移交2020年龙华区森林督查涉嫌违法违规案件线索及相关材料的函》（深规划资源龙华函〔2020〕856号），进一步补充了督查图斑2019年遥感影像图、已审批情况、图斑及其周边林地情况等资料。根据《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第九条第（二）项“综合执法的职责范围包括：根据林业管理方面的法律、法规、规章，对违反林业管理规定的行为进行查处”。因此，被申请人于2020年6月23日就申请人涉嫌擅自改变林地用途的违法行为予以立案调查。

　　（二）被申请人对该案的调查事实清楚、证据确凿充分。被申请人于2020年6月10日对申请人作出的《行政处罚决定书》（[2020]深龙华大浪城行罚决字第42号）。在办理该案件时，已查清申请人建设赣深高铁（龙华段）项目的中标施工单位，分别为中铁四局中GSSG-11标、中铁十局中GSSG-4标。

　　为进一步查清违法事实，被申请人委托具备“林业调查规划设计资质”的广东省岭南综合勘察设计院对涉案林地测绘。2020年7月，广东省岭南综合勘察设计院出具《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》（以下简称“调查报告”），调查结果为赣深铁路（龙华段）涉嫌违法使用林地涉嫌违法占用林地面积为9.4647公顷（94647平方米）。2020年10月27日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局出具《关于确认赣深铁路项目违法违规占用林地相关数据的函》（深规划资源龙华函〔2020〕1560号），确认《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》关于涉嫌违法占用林地等调查结果与其核算数据一致。

　　2020年11月16日，被申请人大浪街道执法队指派执法员吴威、蒋作平与某深圳工程建设指挥部的委托代理人前往涉案林地勘验，经申请人的委托代理人确认“《调查报告》中1-25号涉林图斑确属由赣深铁路项目占用”，现场制作了《现场（勘验）笔录》并由代理人签名捺手印。同日，被申请人大浪街道执法队指派执法员吴威、蒋作平询问某深圳工程建设指挥部的委托代理人，经申请人的委托代理人确认“《调查报告》中1-25号涉林图斑确属由赣深铁路项目占用”，并详细询问了由哪个施工单位在几时开始涉嫌未批先占的，询问后制作了《调查询问笔录》并由代理人签名捺手印。

　　综上，该案有现场勘验笔录、调查询问笔录、现场照片、林地现状调查报告为证，充分证明了申请人在龙华区大浪街道白云山新村中铁十局项目部（GSSC-11标）东北侧300米存在擅自改变林地用途的违法事实。因此，被申请人对该案调查事实清楚、证据充分。

　　二、被申请人对申请人予以行政处罚法律适用正确、程序合法。

　　（一）被申请人实施行政处罚适用法律、法规正确、裁量权适用正确。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项规定：“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。本案中，申请人实施的擅自改变林地用途的违法行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定，被申请人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，结合《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准》第10条的裁量幅度，被申请人按照“每平方米30元”的裁量幅度予以处罚。因此，被申请人对该案的处罚适用法律正确，裁量权基准适用正确。

　　（二）被申请人实施行政处罚的执法程序合法、执法文书完备。在该案调查事实清楚后，经法制审核及负责人同意。2020年11月26日，被申请人大浪街道执法队向申请人制发了《行政处罚事先（听证）告知书》（〔2020〕深龙华大浪城行罚告字第213号），告知其“涉嫌擅自改变林地用途的面积为94647平方米，拟按每平方米30元的标准共处以罚款人民币2839410元，符合听证条件，应当在收到告知书之日起3日内书面申请听证”等内容，并由代理人签名捺手印签收。申请人在签收《行政处罚事先（听证）告知书》后，未在规定期限内向被申请人书面申请听证及提出相关申辩意见。鉴于申请人申辩意见、未提交相关减免处罚的证据、依据。根据《行政处罚法》第三十八条和《深圳市规范行政裁量权若干规定》第十八条的规定，2020年12月9日，被申请人召开重大案件集体讨论会，认定申请人违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定，擅自改变林地用途的面积为94647平方米，情节较重，该案事实清楚，证据确凿，会上一致同意依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准》第10条的规定给予行政处罚，按每平方米30元的标准共处以罚款人民币2839410元。2020年12月21日，被申请人向申请人制发《行政处罚决定书》（[2020]深龙华大浪城行罚决字第213号），由申请人的代理人签名、捺手印签收。

　　三、关于申请人复议提出“免除非赣深占用林地罚款，24#、25#违法地块面积26130平方米非赣深铁路施工造成，金额为783900元”，被申请人不予认可。

　　经调查，“24#、25#违法地块”位于深圳市龙华区羊台山原部九窝收纳场，在中铁十局拌和站、宿舍等设施设备周边并紧密相邻，占用林地面积共26130平方米。2018年11月15日，深圳市环境卫生管理处与申请人签订《部九窝受纳场（一期）部分场地管理移交协议》，明确将部九窝受纳场（一期）部分场地（约31万平方米）移交给申请人用作赣深铁路建设，其中林地面积为53893平方米，移交场地范围内已全部复绿，自移交之日起申请人负责管理责任和义务，移交期限至申请人赣深铁路GSSG-11标段取得该移交场地用地合法手续和林地占用合法手续为止。

　　被申请人于2020年3月收到深圳市人民检察院检察建议书（[2019]44030000078号）。检察部门指出龙华区羊台山部九窝存在违法倾倒、堆放、受纳余泥渣土情况。被申请人执法员于2020年3月24日到“24#、25#违法地块”调查违法倾倒、堆放、受纳余泥渣土的情况时，曾到中铁十局（赣深高铁施工单位）在羊台山部九窝建设的拌和站及周边调查。中铁十局赣深铁路GSSG-11标工会主席李某同另一名工作人员到场协助调查，在拌和站办公室答复一是拌合站及周边配套设施、设备由其公司设置用于受纳、加工来自建设赣深高铁项目产生的建筑废弃物；答复二是在“24#、25#违法地块”上堆放的建筑废弃物和经加工后产生的建材是其公司所为；答复三是在拌合站和“24#、25#违法地块”周边作业的车辆均有赣深高铁项目出入证，不存在非赣深铁路施工单位违法倾倒、堆放的情况。中铁十局工作人员在接受被申请人执法员的询问后，指引被申请人执法员到拌合站和“24#、25#违法地块”周边确认。另，申请人复议提交的“24#、25#违法地块”现状照片中显示有相关厂房、碎石加工设备和作业车辆，与被申请人调查情况相印证。

　　2020年11月16日，被申请人大浪街道执法队执法员询问申请人的代理人陈旭璋时，陈旭璋陈述一是对林业部门移交的赣深铁路项目（龙华段）违法使用林地的线索和《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》的调查结果予以认可，承认1-25号地块都是赣深铁路（龙华段）项目使用；二是陈述了1号至14号、24号和25号是中铁十局施工所造成的，15号和18号至23号是中铁四局施工所造成的，16号和17号是中铁四局和中铁十局共用的施工便道；三是陈述了赣深铁路（龙华段）项目所占用的25个地块均是在未取得占林审批手续下，施工单位提前占用林地施工。

　　基于上述事实和调查情况，被申请人认为自2018年11月15日起申请人为涉案地块的实际管理人，且其从未向被申请人投诉、举报有非赣深铁路施工单位在涉案地块违法倾倒、堆放建筑废弃物的情况，申请人关于违法占用“24#、25#违法地块”的陈述与被申请人调查情况相印证，不存在第三方未经审批占林情况，“24#、25#违法地块”是申请人建设赣深铁路（龙华段）使用。

　　四、关于申请人提出“免除已申报地块罚款”，被申请人不予认可。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）项“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”，申请人仅缴纳森林植被恢复费并非合法、完整的占用林地手续，应当在取得林业主管部门出具的《使用林地审核同意书》后依法占用。而且在被申请人办理该案件过程中和申请人收到《行政处罚事先（听证）告知书》（〔2020〕深龙华大浪城行罚告字第213号）后，申请人未提交相关减免证据或提出相关减免的申辩意见，故被申请人不予认可该项复议请求。

　　五、关于申请人提出“申请减免原道路改扩建作为施工用临时便道地块处罚，或降低处罚标准”，被申请人不予认可。根据《国家林业局关于征占用林地有关问题的复函》（林策发〔2007〕247号）规定“在林地上的道路所占用的土地，未经依法批准变更为公路用地等建设用地的，其地类性质仍然属于林地。因工程建设修建、改建该道路的，应当按照实际占用林地面积，依法办理征占用林地手续”。被申请人认为，申请人确实存在未批先占林地情况，其提出的减免请求无法定依据。综上所述，被申请人于2020年12月21日对申请人作出的《行政处罚决定书》（〔2020〕深龙华大浪城行罚决字第213号）合法合理，行政执法主体合法，行政执法人员具备执法资格，适用法律、法规准确，行政执法程序合法，认定事实清楚，证据充分，行政执法文书完备、规范。请求贵办依法作出驳回申请人的复议请求，维持被申请人作出的处罚决定。

　　经查：2020年5月11日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局向深圳市龙华区城市管理和综合执法局发来《关于移交2020年龙华区森林督查违法违规案件线索的函》（深规划资源龙华函〔2020〕581号），移交关于某深圳工程建设指挥部建设赣深铁路（龙华段）涉嫌在深圳市龙华区大浪街道存在破坏森林资源的线索。

　　2020年6月1日，某深圳工程建设指挥部向深圳市林业局缴纳“森林植被恢复费”共计2,025,892元。

　　2020年6月22日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局向深圳市龙华区城市管理和综合执法局发来的《关于补充移交2020年龙华区森林督查涉嫌违法违规案件线索及相关材料的函》（深规划资源龙华函〔2020〕856号），进一步补充了督查图斑2019年遥感影像图、已审批情况、图斑及其周边林地情况等资料。

　　2020年7月24日，广东省岭南综合勘察设计院编制《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》，调查结果显示赣深铁路（龙华段）涉嫌违法占用林地面积9.4647公顷，涉嫌违法采伐林木面积为9.0681公顷，按照公顷株数、公顷蓄积极实际采伐面积进行推算，该工程涉嫌未经审批采伐林木总株数为5226株、蓄积量为360.70立方米。

　　2020年10月27日，深圳市规划和自然资源局龙华管理局向深圳市龙华区城市管理和综合执法局发来《关于确认赣深铁路项目违法违规占用林地相关数据的复函》（深规划资源龙华函〔2020〕1560号），该复函对广东省岭南综合勘察设计院编制的《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》中赣深铁路（龙华段）项目涉嫌违法占用林地、采伐林木面积及蓄积量调查结果进行核算，数据一致。

　　2020年11月16日，深圳市龙华区城市管理和综合执法局对涉案场地进行现场勘验并制作现场（勘验）笔录，勘验结果显示该片林地现场已被开挖和占用，1号至25号涉林图斑确属由赣深铁路项目所占用，且不能提供相关涉林审批或许可。

　　2020年11月26日，深圳市龙华区城市管理和综合执法局向某深圳工程建设指挥部作出并送达《行政处罚事先（听证）告知书》（〔2020〕深龙华大浪城行罚告字第213号）。

　　2020年12月21日，深圳市龙华区城市管理和综合执法局向某深圳工程建设指挥部作出并送达《行政处罚决定书》（〔2020〕深龙华大浪城行罚决字第213号）。

　　以上事实有《关于移交2020年龙华区森林督查违法违规案件线索的函》《关于补充移交2020年龙华区森林督查涉嫌违法违规案件线索及相关材料的函》《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》《关于确认赣深铁路项目违法违规占用林地相关数据的复函》《现场（勘验）笔录》《行政处罚事先（听证）告知书》《行政处罚决定书》《广东非税收入（电子）票据》证明。

　　本机关认为：本案件的焦点为：1.被申请人于2020年12月21日作出的行政处罚决定的行为是否合法；2.对申请人的罚款是否应当减轻或者免除。

　　一、关于被申请人的执法主体资格。被申请人深圳市龙华区城市管理和综合执法局作为龙华区综合执法部门，根据《深圳经济特区城市管理综合执法条例》等相关法律法规的规定，其具有依法查处辖区内林业管理违法行为的法定职责，有权对擅自改变林业用途行为进行查处。

　　二、关于违法侵占林地事实认定问题。

　　关于申请人主张“24#、25#违法地块”非赣深铁路施工造成与事实不符。现有证据显示，涉案“24#、25#违法地块”位于深圳市龙华区羊台山原部九窝收纳场，涉案相关《部九窝受纳场（一期）部分场地管理移交协议》明确载明部九窝受纳场（一期）部分场地移交给申请人用作赣深铁路建设使用。被申请人调查发现赣深高铁施工单位在羊台山部九窝建设的拌和站及周边配套设施、设备，该设施、设备均用于受纳、加工来自建设赣深高铁项目产生的建筑废弃物；且该地块上堆放的赣深铁路建设施工产生的建筑废弃物和经加工后产生的建材、周边作业的车辆均张贴有赣深高铁项目出入证、通过对申请人工作人员进行调查询问等证据，均可证实涉案“24#、25#违法地块”为申请人因赣深铁路施工造成违法侵占林地的事实。

　　关于申请人提出减免原道路改扩建作为施工用临时便道地块处罚，本机关不予认可。根据《国家林业局关于征占用林地有关问题的复函》（林策发〔2007〕247号）规定“在林地上的道路所占用的土地，未经依法批准变更为公路用地等建设用地的，其地类性质仍然属于林地。因工程建设修建、改建该道路的，应当按照实际占用林地面积，依法办理征占用林地手续”。本机关认为，在林地上的道路所占用的土地，未经依法批准变更为公路用地等建设用地的，其地类性质仍然属于林地，申请人确实存在未批先占林地情况，其提出减免罚款的请求并无法定依据。

　　根据前述法律规定可知，因修建道路等工程占用林地的需要经过县级以上人民政府林业主管部门的审核同意后，再依法办理建设用地审批手续。根据《深圳市赣深铁路（龙华段）涉及林地现状调查报告》《关于确认赣深铁路项目违法违规占用林地相关数据的复函》《现场（勘验）笔录》等证据资料可知，申请人未经批准违法违规占用林地94,647平方米事实清楚、证据充分。

　　三、关于行政处罚的裁量标准问题。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。

　　《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第（一）项规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”。

　　《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。

　　《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准》第十条“擅自改变林地用途”裁量标准“较重”对应的适用情形为：“擅自改变用材林、薪炭林、经济林林地用途的，面积在5亩以上10亩以下的;擅自改变防护林、特种用途林林地用途的，面积在3亩以上5亩以下的”；处罚幅度为：“责令限期恢复原状；并处非法改变用途林地每平方米20以上30元以下的罚款”。

　　根据前述法律规定，申请人未经批准违法违规占用林地94,647平方米，其规模远远超过10亩的标准，违法情节极其严重，且不存在依法应当从轻或者减轻行政处罚的情形。被申请人对申请人的违法行为按照每平方米30元的标准处以2,839,410元罚款，裁量适当。

　　综上所述，被申请人对申请人擅自改变林业用途进行行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

　　维持（〔2020〕深龙华大浪城行罚决字第213号）《行政处罚决定书》。

　　本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如不服本决定，可以自接到本决定15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

　 深圳市龙华区人民政府

　二〇二一年四月三十日